Weg mit dem Parlamentsvorbehalt?

Einwände gegen den Parlamentsvorbehalt für militärische Einsätze der Bundeswehr sind derzeit schick. Er bedarf aus der Sicht seiner Kritiker einer Anpassung an die Tatsache, dass Einsatzentscheidungen weniger auf nationaler als auf internationaler Ebene getroffen werden und die nationale Parlamentsbefassung ein zu schwerfälliges Instrument für notwendige schnelle Entscheidungen ist. Welche Motivation steht hinter solchen Erwägungen? Mehr Effizienz? Europäisierung? Globalisierung? Bündnisverpflichtungen? Mit Sicherheit jedenfalls nicht das Motto "Mehr Demokratie wagen!"

In der für die Friedrich-Ebert-Stiftung herausgegebenen "Neuen Gesellschaft/ Frankfurter Hefte" kam kürzlich Jochen Thies, Journalist des Deutschlandradios, zu folgendem Frage-Antwort-Spiel: "Wie kann die Bundesregierung einer Entsendung zustimmen, wenn sich der Bundestag in der Sommerpause befindet? Man sieht, der Parlamentsvorbehalt ist in Zeiten einer Europäisierung der Streitkräfte in diesem Umfang nicht länger zu halten."

Im Februar nahm sich die Stiftung Wissenschaft und Politik in einer kurzen Expertise des Themas an. Dort wird die zunehmende Verlagerung von Einsatzentscheidungen auf die Exekutive erwartet, etwa im Blick auf das battle group-Konzept der EU oder die NATO-Response Force (NRF). Die Festlegung auf Obergrenzen von Truppenkontingenten wird als Vorratsbeschluss bzw. erweiterten exekutiven Handlungsspielraum interpretiert; die Kontrolle von Spezialkräften sei ohnehin nur schwach institutionalisiert. Die unterschiedlichen Entsendeverfahren für Soldaten und Polizisten wie auch Nachrichtendienstler verlangten nach neuen Mechanismen. Diese Analyse mündet in der Forderung nach einem Entsendeausschuss: immerhin ein legislatives Instrument!

Diesen Argumenten folgt auch Bundesinnenminister Schäuble, der davon ausgeht, dass zumindest bei multinationalen Verbänden die Parlamentsbeteiligung nicht aufrechterhalten werden kann. Dem stimmen laut Presse auch der Unions-Fraktionsvorsitzende Volker Kauder und der Außenpolitiker Andreas Schockenhoff zu.

Was wirklich verwundert, ist die offenbar umstandslose Bereitschaft, ein bewährtes und eingespieltes Verfahren demokratischer bzw. parlamentarischer Kontrolle aus – tatsächlichen oder vermeintlichen – Effizienzgründen so rasch zu opfern.

Die bisher auswertbaren Einsatzszenarien stützen keinen der angeführten Argumente für eine Veränderung des Status Quo. Im Gegenteil: am Parlamentsvorbehalt ist noch kein einziger Auslandseinsatz gescheitert. Auch der Vorwurf, der Entscheidungsprozess dauere mit Parlamentsvorbehalt zu lange, ist falsch. Etliche Beispiele aus der Vergangenheit belegen, dass der Bundestag innerhalb weniger Tage über einen Einsatz zu entscheiden vermag. Erinnert sei an die Beschlüsse über KFOR vom 11.06.1999, über Amber Fox vom 27.09.2001 sowie über ISAF vom 21./22.12.2001 – letzterer fand also bereits in der Weihnachtspause statt. Über alle Einsätze konnte zügig innerhalb weniger Stunden von der ersten Lesung über die Aussschussbefassung bis zur zweiten und dritten Lesung im Plenum des Bundestages beraten und entschieden werden.

Den Befürwortern vermeintlich effizienterer bzw. schnellerer Verfahren scheint zudem entgangen zu sein, dass der Deutsche Bundestag 2005 der veränderten Einsatzwirklichkeit durch das "Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland" (Parlamentsbeteiligungsgesetz) Rechnung getragen hat. Im § 4 sind hier vereinfachte Zustimmungsverfahren bei Einsätzen geringer Intensität geregelt, im § 5 Verfahren bei Gefahr im Verzug.

Der Parlamentsvorbehalt ist ein wichtiges und verfassungsrechtlich verankertes Instrument der Kontrolle der Legislative über die Exekutive. Es ist auch eine Möglichkeit der Abgeordneten, sich in die Entscheidungsfindung der Regierung einzubringen. Der Einsatz des Militärs auf der Grundlage von exekutivem Handeln entspricht jedenfalls nicht dem, was wir uns in Deutschland historisch – allerdings auch ganz praktisch – erarbeitet haben. Nicht nur die Soldaten, sondern auch ihre Angehörigen und mit ihnen die breite Öffentlichkeit, halten das Ringen um die Entscheidung und die Sinnhaftigkeit des Einsatzes für die Konsensbildung für notwendig. Für die Soldaten selbst ist die Parlamentsentscheidung der Nachweis einer möglichst breiten Unterstützung für ihren Auftrag.

Richtig allerdings ist, dass die politischen Debatten auf Regierungsebene und in der Öffentlichkeit vor der formalen Parlamentsbefassung langwierig sein können. Das liegt in der Natur der Sache. Erinnert sei hier beispielhaft an die Diskussionen im Rahmen von Regierungskonferenzen vor dem Kosovo-Einsatz der Bundeswehr oder auch zum Kongo-Einsatz. Von der Anfrage aus New York zur Bereitstellung einer EU-battle group Ende Dezember 2005 bis zur Entscheidung im Deutschen Bundestag Ende Mai 2006 verging immerhin fast ein halbes Jahr. Auch der Bereitstellung der deutschen Tornados für den Einsatz in Afghanistan ging eine längere Debatte – nicht nur im nationalen Rahmen – voraus. Sogar die Vorbereitung zur Entscheidung zu ISAF und OEF nach dem 11. September brauchte mehr als drei Monate. Diese "Langwierigkeit" lässt sich in demokratischen Gesellschaften nicht verhindern. Sie ist sogar wünschenswert. Diese Beispiele belegen zudem, dass die Multinationalität von Verbänden nicht ernsthaft als Beleg für die Fragwürdigkeit des Parlamentsvorbehaltes herangezogen werden kann.

Auch die vermeintliche "Bevorratung" (SWP) aufgrund der Festlegung von Obergrenzen für Truppenkontingente als Verlust an parlamentarischer Kontrolle zu interpretieren hält der genaueren Betrachtung nicht stand. Der Begriff des Vorrats wird offensichtlich sehr wörtlich genommen. Die der Festlegung unterstellte Motivation der Ausweitung von exekutiver Handlungsfähigkeit geht an der Einsatzwirklichkeit vorbei. Wer so argumentiert, vermag letztlich sogar in der Zahl der Mullbinden im Lazarettzelt eines Feldlagers ein staatspolitisches Skandälchen zu entdecken.

Der Hinweis ist auch deswegen nicht plausibel, weil der Bundestag erteilte Mandate nicht ständig anpassen darf. Es ist "die Bundesregierung, die grundsätzlich für den Einsatz der Bundeswehr verantwortlich ist und die innerhalb des Mandates konkrete Entscheidungen im Einsatz zu treffen hat. Daraus folgt, dass durch den Beschluss des Bundestages keine zu detaillierten Vorgaben gemacht werden dürfen, damit eine hinreichende Flexibilität für diese Entscheidungen verbleibt." schreibt der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages in einem Gutachten vom Februar 2007 (WD 2007) zu den verfassungsrechtlichen Determinanten von Auslandseinsätzen. Danach ist eine pauschale Ermächtigung der Regierung durch die Legislative zu Beginn einer Legislatur ausgeschlossen. Vorratsbeschlüsse für Einsätze in integrierten Verbänden erfordern auf jeden Fall eine Änderung der Verfassung. Dafür gibt es keine Mehrheit im Deutschen Bundestag. Vorratsbeschlüsse im wirklichen Sinne des Wortes machen vermutlich aber auch aus politischen Gründen wenig Sinn.

Einer intensiveren Debatte wird sich der Deutsche Bundestag allerdings zu geheimhaltungsbedürftigen Einsätzen stellen wollen. Diese werden derzeit nach den Regeln von "Gefahr im Verzug" und "erkennbar geringer Bedeutung" gehandhabt. Die Erfahrungen mit den Einsätzen von KSK lassen es in der Tat sinnvoll und notwendig erscheinen, die parlamentarischen Kontrollmechanismen einer kritischen Prüfung zu unterziehen. Der Verteidigungsausschuss wird im Rahmen seines Untersuchungsauftrages im Fall Kurnaz im Ergebnis ganz sicher darüber nachdenken müssen, wie die parlamentarischen Kontrollen in Würdigung von Besonderheiten neu justiert werden können. Die im Parlamentsbeteiligungsgesetz beschriebene Unterrichtung "in geeigneter Weise" bedarf der Konkretisierung und Weiterentwicklung über das bisher praktizierte Verfahren der informellen Information der Obleute des Verteidigungs- und Auswärtigen Ausschusses hinaus. Ob diese Einsätze in einem neu zu bestimmenden parlamentarischen Gremium beraten und entschieden werden, erscheint allerdings eher unwahrscheinlich. Der von den Autoren der Stiftung Wissenschaft und Politik vorgeschlagene "Entsendeausschuss" aus Mitgliedern der Ausschüsse für Auswärtiges, Haushalt, Inneres und Verteidigung geht an der Wirklichkeit vorbei, u.a. weil nicht nur Bundespolizisten in Auslandseinsätze gehen, sondern auch Länderpolizisten.

Sicher ist, dass es keinen einzigen guten Grund gibt, auf den Parlamentsvorbehalt zu verzichten. Er ist ein Gebot der Verfassung, aber auch unseres politischen Verständnisses vom Einsatz militärischer Gewalt. Es ist derzeit zudem nicht denkbar, dass ein europäisches Land seine Streitkräfte der nationalen Einsatzentscheidung entzieht.